Resumen "Estrategia económica y negociación política en la reforma social de los noventa"

Estrategia económica y negociación política en la reforma social de los noventa.

Cortés, Rosalía y Marshall, Adriana (1991)

En este artículo se discute, en el caso de la Argentina, el determinante de la adopción y formulación del nuevo modelo de “reforma social” y del grado en que la intervención social del estado se transformo efectivamente de acuerdo con sus lineamientos.

Modelo analítico

Aquí se discuten las políticas estatales dirigidas a modificar las regulaciones sociales vigentes y se argumenta que la reorientación de estas regulaciones no puede ser incompatible con los requerimientos de la nueva estrategia económica que supone una pauta distributiva. En el proceso de reformulación y el de implementación inciden además diversos factores socio-institucionales y políticos, estos pueden obstaculizarla o facilitarla.

Determinantes de la reorientación de la política social

La Argentina llego a los 90´ con un esquema de educación, salud y un sistema de seguridad social ligado al empleo que enfrentaba severas dificultades financieras a largo plazo. La orientación de la provisión de servicios sociales, de la seguridad social y la legislación del trabajo habían sido compatible con los requerimientos de un modelo de crecimiento económico basado en el mercado interno. A raíz del persistente déficit fiscal agravado por la deuda externa, a fines de los 80´ el deterioro de la provisión estatal de servicios sociales se había agudizado y el sistema previsional estaba desfinanciado, además, los empresarios se oponían más abiertamente a las regulaciones laborales protectoras. En este contexto prosperó la noción según la cual era necesario transformar la política social.

Requerimientos de la estrategia económica

Después de la hiperinflación de 1989, el programa de liberalización de la economía de 1991 estableció la libre convertibilidad, una tasa de cambio baja, mecanismos de control salarial y disciplina fiscal, deteniendo así la inflación. El programa reposiciono a la Argentina en el orden internacional sus medidas de liberalización comercial y financiara, privatizaciones y el flujo de capitales, adquirió el papel de sostener el crecimiento. Después del 91´ continuaron las restricciones fiscal y externa que habían afectado el proceso de crecimiento a largo plazo.

Restricción fiscal: La libre convertibilidad, al impedir que la emisión monetaria superar el nivel de reservas de divisas, impuso disciplina fiscal. Sin embargo esta se veía amenazada por la creciente deuda externa y la insuficiencia de ingresos públicos. Por una parte, la reforma tributaria fue acotada, ya que el gobierno no estaba dispuesto a incrementar los impuestos directos progresivos, o que habría implicado la pérdida de apoyo político de poderosos grupos económicos. Por la otra, el intento de reducir el elevado nivel de evasión tuvo un éxito parcial. El único mecanismo disponible para evitar una ampliación del déficit era el control del gasto público.

Restricción externa: La apertura podía originar un fuerte déficit en la balanza comercial a través de la expansión de las importaciones de productos manufacturados que competían con los domésticos, lo que llevó a la necesidad de mejorar la competitividad de la industria, sosteniéndose que la forma de lograrlo era reducir los costos laborales. La apreciación de la moneda nacional desde el 91´ había aumentado los salarios en dólares en perjuicio de las ganancias ya que no era posible continuar trasladando los aumentos salariales a los precios. Ante estas circunstancias, el gobierno y empresarios argumentaron que el nivel de costos laborales comprometía el crecimiento. Y en los años siguientes, los costos laborales unitarios fueron cayendo debido a la conjunción de incrementos en la productividad, estancamiento del salario nominal y rebajas de impuestos a la nomina salarial.

Presiones político-institucionales y condiciones sociales

Los organismos financieros multilaterales y el influyente Consenso de Washington coincidían en que los procesos de liberalización de América Latina exigían una drástica transformación de la política social. Esta concepción convergió con la crítica de la OCDE al estado benefactor y su sistema de protección al trabajo y ambas tuvieron una gran influencia en modelar la nueva visión de la política social de los gobiernos latinoamericanos.

El modelo hegemónico de  reforma de la política social en los años 90´ en América Latina incluyó directivas para todas las aéreas sociales. Calificaba de ineficientes a los servicios de salud y educación, adjudicándole a esta última un rasgo a favor de la clase media, perjudicando a los sectores de bajos ingresos. Para mejorar la eficiencia del gasto publico social y revertir el sesgo distributivo proponía la focalización y descentralización de los servicios. En cuanto a la política laboral enfatizó en desmantelar la protección, limitar el poder sindical y descentralizar la negociación colectiva. En cuanto a la seguridad social, se colocó el eje sobre la privatización del sistema, que permitiría controlar el gasto público y reforzar el mercado de capitales.

En el caso de Argentina tres factores decisivos reforzaron la opción gubernamental desde 1991 como el único que permitiría ajustar la política social a los requerimientos de la nueva estrategia económica: las recomendaciones de las instituciones internacionales reforzadas por la condicionalidad de los préstamos, la presión de poderosos grupos económicos y el “clima” ideológico local. El FMI, imponía la condicionalidad en un momento en que la Argentina era extremadamente dependiente del ingreso de capitales y los préstamos externos. El clima ideológico en el país era propicio; amplios sectores de la población culpaban al estado empresario, líderes sindicales y trabajadores estatales por el deterioro del servicio público.

Otros factores que facilitaron la transformación fueron la expansión de la pobreza y crecientes niveles de desempleo. En la década del 80´ las “políticas de ajuste estructural” habían generado estancamiento y empeorado los niveles de vida y para el 89´ el proceso hiperinflacionario produjo un dramático salto en la pobreza y desigualdad. La estabilización para el 91´ tuvo un efecto favorable pero efímero sobe el empleo, salarios y pobreza. Más adelante el cierre de establecimientos, incremento de la productividad, concentración y privatizaciones se conjugaron para reducir la demanda de mano de obra. Como consecuencia de las altas tasas de participación laboral femenina y las tendencias del empleo, el desempleo aumento a cifras de dos dígitos desde 1993. Esta situación junto con los cambios en las regulaciones laborales, incidieron negativamente sobre los niveles de salario intensificando la pobreza y desigualdad distributiva. En este marco, el gobierno lanzó nuevos programas focalizados en la pobreza, para evitar el descontento.

Educación: La descentralización de la educación secundaria comenzó en 1992 y la Ley Federal de educación regulo la transformación total del sistema educativo. Esta ley extendió los años de educación obligatoria, introdujo cambios en los programas de estudio y previó la creación de esquemas de capacitación docente y se estipuló un aumento del 20% anual en el presupuesto educativo. En el nivel universitario la gratuidad de la enseñanza fue cuestionada por la ley de reforma de la educación superior que permitió el arancelamiento destinado a incrementar los fondos y que supuestamente moderaría el sesgo a favor de las clases medias en la educación universitaria.

El proyecto de reforma educativa fue ambicioso, pero su implementación encontró impedimentos: la resistencia gubernamental a otorgar los fondos necesarios para la reconversión y la falta de un diseño institucional adecuado a los nuevos planes.

Los gobiernos provinciales cuyos recursos ya eran escasos para enfrentar los gastos derivados de la descentralización de la educación secundaria, tampoco estaban en condiciones de encarar los gastos originados en la reforma. Por otra parte, el incremento del 20% destinado a la educación se redujo luego de la crisis de 1995 y las demandas de los sindicatos docentes por mejoras salariales hicieron aún más visibles los problemas del sistema educativo y los defectos de la reforma.  La intensificación del deterioro del sistema amenazaba con erosionar la educación pública, altamente valorada por la clase media y baja.

Salud: Las medidas principales incluyeron propuestas de corte administrativo-financiero, como el intento de transformación de la modalidad de gestión financiera de los hospitales, profundización de descentralización hospitalaria y privatización de servicios periféricos y de ciertos servicios de salud. La medida de mayor relevancia fue el decreto de 1993 que proponía transformar los hospitales públicos en unidades de arancelamiento de los servicios a personas con “capacidad de pago” y prestadores de salud. La atención médica gratuita quedaba restringida a los sectores de más bajos ingresos y carentes de cobertura social y seguro privado.

El modelo autogestionado no llegó a consolidarse ya que el arancelamiento de servicios hospitalarios tuvo una aplicación limitada debido a la falta de pago por parte de obras sociales y a la baja capacidad contributiva de los usuarios. Al continuar las dificultades financieras, la prolongada decadencia de la provisión de servicios de salud no pudo ser revertida, prosiguió la escasez de personal profesional y técnico, y crecía la demanda de atención médica gratuita debido al incremento del desempleo. Tal  como en el caso del área educativa, se prosiguió asignando la mayor parte del gasto a los servicios cuya provisión había sido universalista y que, luego de la reforma, en principio era gratuita solo para quienes tenía condiciones graves de pobreza. Los programas nacionales solo recibían el 2.5% del gasto público total en salud.

Pobreza: Para dar respuesta al elevado desempleo, el Ministerio de Trabajo creó e/ 1993 y 1997 un programa de empleo y capacitación acotados; incluían esquemas de creación de empleo público temporario y subsidios a la generación del empleo en el sector privado, pero estos tuvieron magro alcance y poca significación: en 1997 alcanzaban solo el 7% de los desempleados urbanos.

El aumento del desempleo se convirtió en objeto de preocupación y comenzó a suscitar las críticas a algunas políticas económicas vigentes. En el escenario preelectoral esto llevó a la formulación de programas sociales que tuvieron corta duración y fueron blanco de diversas modificaciones.

Sistema Provisional: Si bien la crisis financiera del sistema estatal era evidente, la opinión pública era favorable a la idea de que era necesario reformarlo. La reforma provisión fue sancionada después de negociaciones en las que el gobierno acepto modificaciones exigidas por los representantes sindicales que posibilitaron la incorporación de los dirigentes al negocio del retiro privado.  La ley aprobada en 1994 estableció un sistema de cuentas de capitalización privada. Sin embargo, mantuvo un componente estatal de reparto y creó cuentas de capitalización en un banco del sector público.

Obras sociales: Durante los años 90´ el gobierno propuso que, para mejorar la eficiencia de los servicios de salud de asalariados, se permitiera a las firmas de seguro privado de salud ofertar cobertura junto con las obras sociales, y que los trabajadores pudieran elegir e/ unas y otras. Este proyecto intentó erosionar el monopolio sindical en la provisión y financiamiento de la cobertura de salud de los asalariados. Su concreción había desviado los aportes hacia las firmas privadas, por lo que el liderazgo sindical lo resistió activamente, pero el Ejecutivo pudo reiteradamente amenazar con la desregulación total de las obras sociales para negociar con los líderes sindicales. El gobierno también utilizo esta herramienta para negociar futuros proyectos.  

Legislación del trabajo: Los objetivos de la nueva política laboral incluían control del salario y la reducción de impuestos a la nómina salarial, la reformulación del papel del convenio y del poder sindical, flexibilización de los contratos de trabajo e indemnización por despido. A partir de 1991, una sucesión de leyes y decretos modifico la regulación del salario, el derecho a huela y el alcance y contenidos de la negociación colectiva, también se crearon modalidades contractuales temporarias como rebajas o eliminación de las contribuciones de seguridad social y además se redujeron los aportes a empresarios a la seguridad social y asignaciones familiares, se reformo el régimen de protección frente a accidentes de trabajo, limitando las compensaciones e introduciendo seguros privados obligatorios que beneficiaban a las compañías de seguro.